הצעדים של סינגפור נגד רוסיה מאז 2022

לקריאת מהדורת ה־PDF (8 עמודים)

צעד חד־צדדי נדיר

רוסיה פלשה לאוקראינה ב־24 בפברואר 2022. הצעת החלטה של מועצת הביטחון שגינתה את הפלישה נכשלה בשל הווטו הרוסי, ומשמעות הדבר הייתה שלא יוטלו סנקציות של האו״ם. ב־28 בפברואר 2022 הודיע שר החוץ, Vivian Balakrishnan, לפרלמנט בהצהרת שר כי סינגפור “act in concert with many other like-minded countries” (תפעל בתיאום עם מדינות רבות אחרות בעלות השקפה דומה) כדי להטיל סנקציות. משרד החוץ תיאר את הפלישה כ־“clear and gross violation of international law” (הפרה ברורה וגסה של המשפט הבינלאומי), ופרסם את הפרטים ב־5 במרץ 2022.¹ סינגפור כבר הייתה בין המציעות של החלטת העצרת הכללית מ־2 במרץ 2022, שהביעה צער על הפלישה והתקבלה ברוב של 141 קולות מול חמישה, ו־35 נמנעים.²

ההחלטה שברה נוהג ארוך שנים. סינגפור הייתה המדינה הראשונה בדרום־מזרח אסיה שהטילה סנקציות על רוסיה. הדיפלומט לשעבר Bilahari Kausikan כינה את הצעד “almost unprecedented” (כמעט חסר תקדים), שכן הפעם האחרונה שבה הטילה סינגפור סנקציות חד־צדדיות הייתה בשנת 1978, לאחר הפלישה הווייטנאמית לקמבודיה.³ ההקבלה מאלפת. בשני המקרים פלשו שכנה גדולה יותר או מעצמה גדולה למדינה קטנה יותר. בשני המקרים גם מסגרה סינגפור את תגובתה במונחים של הישרדות המדינות הקטנות. הצהרת המשרד הבהירה את הקשר במפורש: יש לכבד את הריבונות ואת השלמות הטריטוריאלית של כל המדינות, גדולות כקטנות, והפרות של עקרונות אלה מאיימות על הישרדותה של מדינה קטנה. פרק F.IV בוחן תפיסה זו של דיפלומטיה של מדינה קטנה בהקשרה הרחב.

הפיקוח על היצוא

צעדי הסחר נשענו על המערכת הקיימת לטובין אסטרטגיים, המתוארת בחלק האחרון של פרק זה. הממשלה הודיעה כי תדחה את כל הבקשות להיתרים ליצוא לרוסיה של פריטים הכלולים ברשימת הטובין הצבאיים (Military Goods List). היא גם תדחה בקשות לגבי טובין דו־שימושיים בקטגוריה 3 (אלקטרוניקה), בקטגוריה 4 (מחשבים) ובקטגוריה 5 (תקשורת ו״אבטחת מידע״) של צו הטובין האסטרטגיים (פיקוח) (Strategic Goods (Control) Order 2021).⁴ המטרה המוצהרת הייתה “constrain Russia’s capacity to conduct war against Ukraine” (לרסן את יכולתה של רוסיה לנהל מלחמה נגד אוקראינה), באמצעות מניעת פריטים שעשויים לשמש כנשק או למבצעי סייבר התקפיים.

האיסור קיבל צורה משפטית בתקנות הסדרת היבוא והיצוא (תיקון) משנת 2022 (Regulation of Imports and Exports (Amendment) Regulations 2022), שנכנסו לתוקף ב־16 במרץ 2022. הוא חל על יצוא, שילוח חוזר ומעבר דרך סינגפור לרוסיה, בין שמקור הטובין בסינגפור ובין שלא.⁵ להתייחסות לשילוח חוזר ולמעבר יש משקל מיוחד בסינגפור. איסור המוגבל ליצוא מקומי היה נוגע רק בחלק קטן מהטובין העוברים בנמל אל קונים רוסיים.

הצעדים הפיננסיים

הצעדים הפיננסיים לבשו צורה של הודעה שפרסמה הרשות המוניטרית של סינגפור (Monetary Authority of Singapore, MAS) ב־14 במרץ 2022, הודעה SNR-N01, יחד עם הודעה שנייה, SNR-N02, המפרטת תשלומים שנותרו מותרים.⁶ שתי ההודעות בוטלו והוצאו מחדש לפי חוק השירותים הפיננסיים והשווקים (Financial Services and Markets Act 2022, FSMA) ב־30 ביוני 2025, בתוקף מ־1 ביולי 2025, וההודעה העיקרית תוקנה ב־26 בפברואר 2026.⁷ ההודעה הנוכחית נשענת על סעיף 3(1) לאותו חוק, והיא חלה על כל אדם שקיבל רישיון, אישור או רישום, או שמוסדר בדרך אחרת, לפי כל חוק שהרשות המוניטרית מנהלת.⁸

ההודעה כוללת חמש קבוצות של איסורים. הראשונה נוגעת לארבעה בנקים המפורטים בנספח A שלה: VTB Bank, Vnesheconombank, Promsvyazbank ו־Bank Rossiya, יחד עם כל הישויות שבבעלותם או בשליטתם. מוסד פיננסי אינו רשאי ליצור עמם קשרים עסקיים, לבצע עמם עסקאות פיננסיות או לספק להם שירותים פיננסיים, והוא חייב להקפיא לאלתר כל כספים או משאבים כלכליים שבבעלותם או בשליטתם בסינגפור.⁹ השנייה אוסרת שירותים פיננסיים הקשורים ליצוא, לשילוח חוזר או למעבר לרוסיה של הטובין הצבאיים והדו־שימושיים הכלולים בפיקוח על היצוא, בין שהטובין עוברים דרך סינגפור ובין שדרך כל תחום שיפוט אחר.¹⁰

הקבוצה השלישית נוגעת למדינה הרוסית. מוסדות פיננסיים אינם רשאים לסחור בניירות ערך שהונפקו ב־14 במרץ 2022 או לאחר מכן בידי ממשלת רוסיה, הבנק המרכזי של הפדרציה הרוסית או ישויות שבבעלותם או בשליטתם. מאז 1 ביולי 2025 הם אינם רשאים להעניק לגורמים אלה הלוואות או אשראי חדשים, אלא אם לאשראי מטרה מתועדת של מימון סחר שאינו קשור לטובין המפוקחים. הקבוצה הרביעית אוסרת שירותים פיננסיים הקשורים לתחבורה, לתקשורת, לאנרגיה ולחיפוש ולהפקה של נפט, גז ומינרלים בדונצק ובלוהנסק. ההודעה גם מטילה חובה להודיע לרשות המוניטרית לאלתר על כל עסקה אסורה ועל כל נכס של הבנקים שנקבעו המוחזק בסינגפור.¹¹

אסימוני תשלום דיגיטליים

קבוצת האיסורים החמישית הייתה חידוש בזמנה. מוסד פיננסי אינו רשאי לבצע או לאפשר עסקה כלשהי באסימון תשלום דיגיטלי (DPT) שתמורתה או התועלת ממנה עשויות לשמש לעקיפת האיסורים האחרים. ההודעה מפרטת את השירותים האסורים בפירוט, מהצעת רכישה, מכירה או המרה של טוקנים ועד תיווך, מימון, הלוואה והנפקות בשוק הראשוני או המשני. הצהרת המשרד ממרץ 2022 כבר הבהירה כי האיסור חל גם על טוקנים שאינם ניתנים להחלפה (NFT), וכי על נותני שירותי אסימוני תשלום דיגיטליים נאסר במפורש לסייע בעקיפה.¹² פרק K.I מתאר את רישוי נותני שירותים אלה לפי חוק שירותי התשלום (Payment Services Act, PSA). לצורך פרק זה די לציין שסינגפור התייחסה לנכסי קריפטו כערוץ להתחמקות מסנקציות בשלב מוקדם, פחות משלושה שבועות לאחר הפלישה.

פטורים והיקף מצומצם

ההודעה השנייה מתירה מספר מוגבל של תשלומים. אלה כוללים את ההוצאות הבסיסיות של הבנקים שהוטלו עליהם סנקציות, כגון דמי ביטוח, משכורות, שכר דירה ושירותים, שכר טרחה סביר עבור ביקורת, שירותי מס ושירותים משפטיים, עמלות על החזקת נכסים מוקפאים, תשלומים המאפשרים ללקוח למשוך כספים לאחר סיום הקשר עם בנק שהוטלו עליו סנקציות, ואת תפקודה של שגרירות רוסיה. פטורים נוספים יכולה הרשות המוניטרית להעניק לפי בקשה מכוח סעיף 189(5) לחוק השירותים הפיננסיים והשווקים.¹³

היקף הצעדים מצומצם בהשוואה לצעדים של האיחוד האירופי, הממלכה המאוחדת וארצות הברית. הם אינם כוללים הקפאת נכסים כללית נגד יחידים רוסים, איסור על נפט, פחם או גז רוסיים, או הגבלה כללית על לקוחות רוסים של הבנקים הפרטיים בסינגפור. ההודעה מגדירה קטגוריה של “Designated Entities” (ישויות שנקבעו), כלומר ישויות המעורבות ביצוא הטובין המפוקחים, “which will be identified in an Annex to this Notice subsequently” (שיזוהו בהמשך בנספח להודעה זו). אפילו הנוסח מפברואר 2026 אינו כולל נספח כזה. הוא מפרט רק את ארבעת הבנקים.¹⁴ הצעדים מכוונים אפוא ליכולת ניהול המלחמה של המדינה הרוסית ושל הבנקים הממלכתיים העיקריים שלה. הם מותירים מחוץ להישג ידם את העושר הפרטי של אזרחים רוסים ואת הסחר בסחורות־יסוד רוסיות.

תגובת רוסיה ומשמעות הצעד

מוסקבה הגיבה במהירות. ב־7 במרץ 2022 הכניסה ממשלת רוסיה את סינגפור לרשימת המדינות והטריטוריות ה״עוינות״ (“unfriendly”) שלה, יחד עם ארצות הברית, המדינות החברות באיחוד האירופי, הממלכה המאוחדת, יפן, דרום קוריאה, שווייץ וטייוואן. עסקאות עם אנשים ממדינות אלה מחייבות אישור של ועדה ממשלתית רוסית. ב־12 במאי 2022 הטילה רוסיה סנקציות נגד על חברות אנרגיה מהאיחוד האירופי, מארצות הברית ומסינגפור.¹⁵

לצעד הייתה משמעות החורגת מתוכנו המצומצם. הוא הראה שהכלל של אכיפת סנקציות האו״ם בלבד הוא מדיניות, שהממשלה יכולה לסטות ממנה כאשר היא סבורה שעיקרון יסודי מונח על הכף. הוא הראה גם את גבולותיה של סטייה זו. סינגפור לא אימצה את הסנקציות של שום תחום שיפוט אחר, לא קבעה ברשימות יחידים רוסים ולא קטעה את הסחר בסחורות־יסוד. בנובמבר 2025 השתמשה באותה גישה בהקשר אחר, כאשר הטילה סנקציות פיננסיות ואיסורי כניסה על ארבעה אזרחים ישראלים הקשורים לאלימות נגד פלסטינים בגדה המערבית.¹⁶ צעדים עצמאיים מסוג זה נותרים חריגים. עם זאת הם הפכו לכלי של מדיניות החוץ של סינגפור, שנעשה בו שימוש במשורה ועל יסוד נימוקים שהממשלה קושרת למשפט הבינלאומי.

הערות

1. Ministry of Foreign Affairs, “Sanctions and Restrictions against Russia in Response to Its Invasion of Ukraine”, הודעה לעיתונות, 5 במרץ 2022, mfa.gov.sg: הפלישה “contravenes the UN Charter and is a clear and gross violation of international law”; החלטת מועצת הביטחון נכשלה “due to Russia’s veto”; הצהרת השר מ־28 בפברואר 2022 הודיעה כי סינגפור “will act in concert with many other like-minded countries”; Ministry of Foreign Affairs, הודעה לעיתונות, 5 במרץ 2022, mfa.gov.sg: סינגפור היא “consistent and staunch supporter of international law”, ו־“sovereignty, political independence, and territorial integrity of all countries, big and small, must be respected”. ↩
2. Wikipedia, “Russia–Singapore relations” (נצפה בנובמבר 2026): סינגפור הייתה בין המציעות של החלטת העצרת הכללית ES-11/1 מ־2 במרץ 2022, שהתקבלה ברוב של 141 קולות בעד, 5 נגד ו־35 נמנעים. ↩
3. Wikipedia, “Russia–Singapore relations” (נצפה בנובמבר 2026): הסנקציות היו הראשונות מצד מדינה בדרום־מזרח אסיה; Bilahari Kausikan כינה את הצעד “almost unprecedented”, שכן הסנקציות החד־צדדיות האחרונות של סינגפור הוטלו בשנת 1978 בשל הפלישה הווייטנאמית לקמפוצ׳יה. ↩
4. Ministry of Foreign Affairs, הודעה לעיתונות, 5 במרץ 2022, mfa.gov.sg: בקשות להיתרים לרוסיה לגבי כל הפריטים ברשימת הטובין הצבאיים ולגבי פריטים בקטגוריות 3 (Electronics), 4 (Computers) ו־5 (Telecommunications and “Information Security”) של רשימת הטובין הדו־שימושיים ב־Strategic Goods (Control) Order 2021 יידחו; Ministry of Foreign Affairs, הודעה לעיתונות, 5 במרץ 2022, mfa.gov.sg: הצעדים נועדו “constrain Russia’s capacity to conduct war against Ukraine and undermine its sovereignty”. ↩
5. Allen & Gledhill, “Singapore implements export control measures and financial measures in relation to Russia”, 23 במרץ 2022: הפיקוח על היצוא יושם באמצעות Regulation of Imports and Exports (Amendment) Regulations 2022 בתוקף מ־16 במרץ 2022; האיסור חל על יצוא, שילוח חוזר או מעבר דרך סינגפור לרוסיה “whether or not the goods originated in Singapore”; הטובין מוגדרים בהפניה ל־Strategic Goods (Control) Order 2021 כנוסחו ב־16 במרץ 2022. ↩
6. Baker McKenzie, “Singapore sanctions measures come into force”, Sanctions News, 17 במרץ 2022: MAS פרסמה את הודעה SNR-N01 (Financial Measures in Relation to Russia) ואת הודעה SNR-N02 (Non-prohibited Payments and Transactions) ב־14 במרץ 2022. ↩
7. Monetary Authority of Singapore, “Notice SNR-N01: Financial Measures in Relation to Russia”, mas.gov.sg (נצפה בנובמבר 2026): נוסחי 2022 של SNR-N01 ו־SNR-N02 בוטלו והוחלפו בנוסחים מ־30 ביוני 2025, בתוקף מ־1 ביולי 2025; עודכנה לאחרונה ב־26 בפברואר 2026 בתוקף מ־27 בפברואר 2026. ↩
8. MAS Notice SNR-N01, 30 ביוני 2025, עודכנה לאחרונה ב־26 בפברואר 2026, פסקאות 1.1–1.3 ו־2.1: הוצאה לפי סעיף 3(1) ל־Financial Services and Markets Act 2022, חלה על כל המוסדות הפיננסיים, ו״מוסד פיננסי״ מוגדר ככל אדם שקיבל רישיון, אישור, הרשאה, קביעה, הכרה או רישום, או שמוסדר בדרך אחרת, לפי כל חוק שהרשות מנהלת. ↩
9. MAS Notice SNR-N01, פסקאות 2.1, 3.1, 3.2 ונספח A: הבנקים שנקבעו (Designated Banks) הם VTB Bank Public Joint Stock Company, Vnesheconombank, Promsvyazbank Public Joint Stock Company ו־Bank Rossiya, וכל הישויות שבבעלותם או בשליטתם או הפועלות מטעמם; איסור על קשרים עסקיים, עסקאות, סיוע פיננסי והעברות; חובה “immediately freeze all such funds, financial assets or economic resources”. ↩
10. MAS Notice SNR-N01, פסקה 4: איסור על עסקאות, סיוע פיננסי או שירותים (לרבות אשראי יצוא, ערבויות, ביטוח או ביטוח משנה) הקשורים ליצוא מ־, לשילוח חוזר ב־ או למעבר דרך “Singapore or any other jurisdiction” לרוסיה של טובין צבאיים ושל טובין דו־שימושיים בקטגוריות 3, 4 ו־5 של Strategic Goods (Control) Order 2021. ↩
11. MAS Notice SNR-N01, פסקאות 6 ו־9: איסורים הנוגעים ל״מגזרים הספציפיים״ (“specific sectors”) של תחבורה, תקשורת, אנרגיה וחיפוש, גילוי והפקה של נפט, גז ומשאבי מינרלים בדונצק או בלוהנסק; כל מוסד פיננסי “must immediately inform the Authority” על עסקאות אסורות ועל נכסים של בנקים שנקבעו או של ישויות שנקבעו; MAS Notice SNR-N01, פסקאות 5.1–5.4: איסור על מסחר בניירות ערך או בתעודות פיקדון שהונפקו ב־14 במרץ 2022 או לאחר מכן בידי ממשלת רוסיה, הבנק המרכזי של הפדרציה הרוסית או ישויות שבבעלותם או בשליטתם; איסור על הלוואות או אשראי חדשים ב־1 ביולי 2025 או לאחר מכן, למעט הלוואות בעלות “a specific and documented objective” של מימון סחר שאינו כרוך בפריטים המפוקחים. ↩
12. MAS Notice SNR-N01, פסקה 7: איסור על כל “prohibited digital payment token transaction”, לרבות הצעת רכישה, מכירה או המרה של אסימוני תשלום דיגיטליים, תיווך, מימון, לווייה או הלוואה והנפקות בשוק הראשוני והמשני; Ministry of Foreign Affairs, הודעה לעיתונות, 5 במרץ 2022, mfa.gov.sg: איסור על עסקאות במטבעות קריפטוגרפיים שיעקפו את הצעדים, החל גם על נכסים דיגיטליים כגון NFT; על נותני שירותי אסימוני תשלום דיגיטליים נאסר במפורש לאפשר עקיפה כזו. ↩
13. Baker McKenzie, “Singapore sanctions measures come into force”, 17 במרץ 2022, בסיכום הודעה SNR-N02: הוצאות בסיסיות של בנקים וישויות שהוטלו עליהם סנקציות, עמלות על החזקה שגרתית של נכסים מוקפאים, שכר טרחה סביר עבור ביקורת, מס, שירותים משפטיים או שכר, משיכות לאחר סיום קשר עם בנק שהוטלו עליו סנקציות, ועסקאות הנחוצות לתפקודה של שגרירות רוסיה בסינגפור; MAS Notice SNR-N01, פסקה 8(b): הצעדים אינם חלים על עסקאות או קשרים עסקיים שלגביהם הרשות, לבקשת מוסד פיננסי, מעניקה פטור לפי סעיף 189(5) ל־FSM Act. ↩
14. MAS Notice SNR-N01, פסקה 2.1 ונספח A (הנוסח שעודכן לאחרונה ב־26 בפברואר 2026): “Designated Entities” פירושו ישויות המעורבות בפעילויות הקשורות לפריטים המפוקחים “which will be identified in an Annex to this Notice subsequently”; נספח A מפרט רק את ארבעת הבנקים שנקבעו, וההודעה אינה כוללת נספח נוסף. ↩
15. Wikipedia, “Russia–Singapore relations” (נצפה בנובמבר 2026): ב־7 במרץ 2022 הכניסה רוסיה את סינגפור לרשימת ה־“unfriendly countries” שלה, יחד עם טייוואן, דרום קוריאה, יפן, האיחוד האירופי והחברות בנאט״ו (למעט טורקיה), אוסטרליה, ניו זילנד, שווייץ, מיקרונזיה ואוקראינה; עסקאות עם חברות או יחידים שברשימה מחייבות אישור של ועדה ממשלתית; Wikipedia, “Russia–Singapore relations” (נצפה בנובמבר 2026): ב־12 במאי 2022 הטילה רוסיה סנקציות על חברות אנרגיה מהאיחוד האירופי, מארצות הברית ומסינגפור. ↩
16. Wikipedia, “2025 in Singapore” (נצפה בנובמבר 2026), הערך ל־21 בנובמבר 2025: סינגפור “imposes financial sanctions and travel bans on four Israeli citizens” הקשורים לאלימות נגד פלסטינים בגדה המערבית, בהפניה ל־Aqil Hazmah, “S’pore imposes sanctions, entry bans of 4 Israelis for violence against Palestinians in the West Bank”, The Straits Times, 21 בנובמבר 2025. ↩

למידע כללי בלבד. מאמר זה אינו מהווה ייעוץ משפטי או ייעוץ מס, אינו מחליף ייעוץ במקרה פרטני ואינו יוצר יחסי עורך דין–לקוח. הוא משקף את המצב המשפטי נכון לחודש אוקטובר 2026.