עבודה, קרקע וכלי המדינה

לקריאת מהדורת ה־PDF (7 עמודים)

יחסי העבודה: מעימות לשיתוף משולש

ליחסי העבודה שמהם חשש Winsemius היו שורשים עמוקים. ב־1955 נרשמו בסינגפור 275 שביתות, שבהן השתתפו 57,000 עובדים ואבדו 946,000 ימי עבודה. ממשלת ה־PAP הקימה בית דין לבוררות בענייני עבודה (Industrial Arbitration Court), שהחל לפעול ב־15 בספטמבר 1960 מכוח פקודת יחסי העבודה (Industrial Relations Ordinance), כדי לעודד משא ומתן קיבוצי וליישב סכסוכים. בית הדין לא שם קץ לעימות. Lee Hsien Loong (לי הסיין לונג) העריך את האובדן ב־1961, השנה שבה החל ה־EDB לפעול, ב־415,000 ימי עבודה, נתון שלא נשבר מאז. Stoelinga מציין 116 שביתות ו־411,000 ימי עבודה שאבדו באותה שנה.¹

השינוי המכריע היה פוליטי. לאחר הפיצול ב־PAP ומעצרם של מנהיגי השמאל, שתוארו בפרק II של חלק זה, הפך הקונגרס הלאומי של האיגודים המקצועיים (National Trades Union Congress, NTUC) לארגון העובדים הדומיננטי, בברית הדוקה עם הממשלה. ב־1965 חתמו ה־NTUC והממשלה על אמנה לקידום התעשייה (Charter for Industrial Progress) ועל קוד נוהג לפריון (Productivity Code of Practice).² האיגודים קיבלו את ההנחה שרווחת חבריהם תלויה בצמיחה ובהשקעות. הממשלה, מצדה, העניקה ל־NTUC תפקיד בעיצוב המדיניות ובמפעלים קואופרטיביים ששירתו את העובדים.

חוק העבודה וחוק יחסי העבודה (תיקון) 1968

ב־1968 תיקן הפרלמנט את פקודת יחסי העבודה וחוקק את חוק העבודה (Employment Act), שנכנס לתוקף ב־15 באוגוסט 1968.³⁴ המדען המדיני Garry Rodan סיכם את השינויים העיקריים של חוק העבודה. שעות העבודה השבועיות הרגילות עלו מ־39 ל־44, מספר החגים הרשמיים ירד מ־15 ל־11 בשנה, וימי המנוחה וחופשת המחלה צומצמו. החופשה השנתית בתשלום הוגבלה לשבעה ימים לעובדים בעלי ותק של פחות מעשר שנים, פיצויי פיטורים בשל צמצומים חלו רק לאחר שלוש שנות עבודה רצופות, ומענקים ותשלומים לפנים משורת הדין (ex gratia) הוגבלו באופן ניכר.⁵ התיקון לדיני יחסי העבודה הוציא עניינים כגון קידום, העברה, פיטורים וצמצומים מתחום המשא ומתן הקיבוצי ושמר אותם להנהלה. סעיף 18(2) לחוק יחסי העבודה (Industrial Relations Act 1960) עדיין אוסר על איגוד לכלול עניינים כאלה בהצעותיו להסכם קיבוצי.⁶

האיגודים תמכו בחקיקה. Lee Hsien Loong הסביר מאוחר יותר שחוק העבודה ״סילק את הנוקשות של דיני העבודה הישנים״ והעניק למעסיקים חופש לגייס ולפטר, תוך עידוד הצמיחה ולכן גם ביטחון תעסוקתי רב יותר. השביתות כמעט נעלמו. ב־1968 נרשמו ארבע שביתות ו־19,959 ימי עבודה שאבדו, וב־1969 אף לא אחת. בית הדין לבוררות בענייני עבודה מייחס את השקט התעשייתי של סוף שנות ה־60 לעבודתו שלו, לחקיקה של 1968 וליחסי שיתוף פעולה בין האיגודים למעסיקים שהממשלה סייעה בטיפוחם.⁷

יש לרשום גם את מחירו של שקט זה. העובדים ויתרו על הטבות שהשיגו בשנות ה־50, ועצמאותם של האיגודים המקצועיים צומצמה בחדות. Rodan ומבקרים אחרים מתארים את התקופה כתקופה שבה המדינה משמעה את העבודה לטובת ההון הזר. התומכים משיבים שצמיחה מהירה בתעסוקה הניבה עלייה בהכנסה הריאלית בתוך עשור. שתי הקריאות מסכימות לגבי התוצאה מבחינת המשקיעים: שוק עבודה שבו שביתות היו נדירות ועלויות השכר צפויות.

מועצת השכר הלאומית

התעסוקה המלאה יצרה בעיה חדשה. ככל שירדה האבטלה, חששה הממשלה שמשא ומתן מבוזר יוביל להתפוצצות שכר שתרתיע השקעות. לאחר ששר האוצר Hon Sui Sen (הון סוי סן) גישש ב־1971 בקרב מנהיגי העובדים וההנהלות בדבר פורום משולש, הוקמה מועצת השכר הלאומית (National Wages Council) ב־7 בפברואר 1972. העובדים, ההנהלות והממשלה מינו כל אחד שלושה נציגים, בראשות יושב ראש בלתי תלוי.⁸ יושב הראש הראשון שלה, הכלכלן Lim Chong Yah (לים צ׳ונג יה), כיהן בתפקיד עד 2001 וייחס את הרעיון ל־Winsemius. Stoelinga מתחקה אחר מקורו עד למועצה החברתית־כלכלית ההולנדית.⁹

המועצה מפרסמת הנחיות שנתיות לגבי העלאות שכר, שאינן מחייבות מבחינה משפטית, אף שהמגזר הציבורי ורוב המגזר המאוגד פועלים לפיהן. סקר של משרד העבודה מאוקטובר 1979 מצא ש־489,000 עובדים הכפופים למשא ומתן קיבוצי, 83 אחוזים מכוח העבודה, נהנו במישרין מהמלצות אותה שנה. ב־1979 השתמשה המועצה בהשפעתה בכיוון ההפוך. ״מדיניות השכר המתקנת״ שלה, עם העלאות גדולות בשנים 1979 עד 1981, נועדה לדחוף את הכלכלה לעבר פעילויות עתירות מיומנות ובעלות ערך מוסף גבוה יותר.¹⁰ כך הפכה מדיניות השכר לכלי של מדיניות תעשייתית.

הפקעת קרקעות ודיור ציבורי

הקרקע הייתה התשומה הנדירה השנייה. בתחילת שנות ה־60 החזיקה המדינה בפחות ממחצית הקרקע בסינגפור.¹¹ הממשלה שינתה את דיני ההפקעה בסדרה של צעדים. ב־1963 הציג Lee Kuan Yew (לי קואן יו) את העקרונות באספה המחוקקת: איש לא צריך ליהנות מרווח נופל בזכות פיתוח במימון ציבורי, וקרקע הדרושה לצורכי ציבור לא צריכה לעלות יותר ממה שהייתה שווה אילו לא תכננה הממשלה פיתוח באזור.¹²

הצעת חוק הפקעת הקרקעות (תיקון מס׳ 2) (Land Acquisition (Amendment No. 2) Bill) משנת 1964 הפכה לאחר העצמאות לחוק הפקעת הקרקעות (Land Acquisition Act 1966). היא הנהיגה ערכי קרקע ״מוצמדים״ (pegged) כבסיס לפיצוי. מאוחר יותר הוצמד הערך ליום 30 בנובמבר 1973 או ליום ההודעה, לפי הנמוך מביניהם. מועד ההצמדה הוקדם רק החל מ־1988. פיצוי מתחת לשווי השוק הוזיל את עלותם של פרויקטים ציבוריים באופן דרמטי. ב־2007 הודה שר המשפטים שהוראות הפיצוי המגבילות אפשרו למדינה לממן את הערים החדשות של HDB, את אזור התעשייה Jurong, את נמל התעופה Changi ואת ה־MRT. התיקון של אותה שנה חזר לפיצוי לפי שווי השוק ביום ההפקעה.¹³

הדיור הציבורי השלים את מדיניות הקרקע. רשות הדיור והפיתוח (Housing and Development Board, HDB), שהוקמה בפברואר 1960, בנתה 54,430 דירות עד 1965.¹⁴ הדיור חיסל את שכונות העוני שזעזעו משקיפים ב־1959 והעניק לעובדים אינטרס ביציבות הפוליטית. הוא גם קשר את שוק הדיור לקרן החיסכון המרכזית (Central Provident Fund), שחלק D בוחן כמקור לחיסכון לאומי. מבחינת האסטרטגיה התעשייתית, השילוב של קרקע מופקעת ודיור ציבורי פירושו שאפשר היה למקם את המפעלים ואת העובדים שאיישו אותם במקום שבחרו המתכננים.

הערות

1. Industrial Arbitration Court, “History” (iac.gov.sg, נצפה בנובמבר 2026): “In 1955, there was a high of 275 strikes, involving 57,000 workers, and a record loss of 946,000 man-days.”; Industrial Arbitration Court, “History”, שם: בית הדין החל לפעול ב־15 בספטמבר 1960; מטרת החקיקה הייתה “the encouragement of collective bargaining with a view to the free negotiation of collective agreements”; נאום של BG Lee Hsien Loong, 1 באוגוסט 1991, שם, עמ׳ 5: “In 1961, when EDB began, 415,000 man-days were lost through strikes and street riots”; F. Stoelinga, Albert Winsemius, שם, עמ׳ 337, המצטט את נאום יום העצמאות של ראש הממשלה (Prime Minister’s National Day Broadcast) 1969. ↩
2. Wikipedia, “Labour movement of Singapore” (נצפה בנובמבר 2026): “In 1965, NTUC and the government signed a Charter for Industrial Progress and a Productivity Code of Practice.” ↩
3. Employment Act 1968, “In operation from 15 August 1968”, כפי שמובא באתר lawplayer.com מתוך Singapore Statutes Online (נצפה בנובמבר 2026). ↩
4. לפי הדיווחים, חוק יחסי העבודה (תיקון) (Industrial Relations (Amendment) Act 1968) נכנס לתוקף באותו יום; NLB Infopedia, “Industrial Relations (Amendment) Act” (SIP_2014-07-07_133856). ↩
5. Garry Rodan, The Political Economy of Singapore’s Industrialization, עמ׳ 92, כפי שמצוטט אצל F. Stoelinga, Albert Winsemius, שם, עמ׳ 337. ↩
6. F. Stoelinga, Albert Winsemius, שם, עמ׳ 337: המעסיקים קיבלו אחריות רבה יותר לקידום, לפיטורים, לצמצומים ולשינויים פנימיים אחרים; Industrial Relations Act 1960, סעיף 18(2)(a)–(f), כפי שמובא באתר lawplayer.com מתוך Singapore Statutes Online (נצפה בנובמבר 2026): קידום, העברה, העסקת אנשים למילוי משרות פנויות, סיום העסקה בשל ייתור או ארגון מחדש, פיטורים והחזרה לעבודה, והקצאת תפקידים. ↩
7. נאום של BG Lee Hsien Loong, 1 באוגוסט 1991, שם, עמ׳ 7; F. Stoelinga, Albert Winsemius, שם, עמ׳ 337, המצטט את נאום יום העצמאות של ראש הממשלה 1969 ואת תערוכת הארכיון הלאומי Singapore: The Story of an Economic Miracle; Industrial Arbitration Court, “History”, שם: “The late 1960s saw a climate of growing industrial peace.”. ↩
8. Kim Seah Teck Kim, “Singapore’s National Wages Council”, שם, בעמ׳ 52–53, המצטט את נאומו של Hon Sui Sen כפי שדווח ב־Straits Times מ־19 ביוני 1971: “the National Wages Council (NWC) was established on 7 February, 1972. Labour, management and the Government each had three representatives in the NWC, which was chaired by an independent chairman.” ↩
9. F. Stoelinga, Albert Winsemius, שם, עמ׳ 16 ו־386–387, המצטט את Lim Chong Yah, Singapore’s National Wages Council: An Insider’s View, סינגפור, 2013, עמ׳ 4: “The man who suggested this organization is called Dr. Albert Winsemius”; “I was its nurse-maid and hand-maiden for nearly 30 years (1972-2001).” ↩
10. Kim Seah Teck Kim, “Singapore’s National Wages Council”, שם, בעמ׳ 53; המלצות NWC לשנת 1981, 13 במאי 1981, פסקה 1.1, כפי שמובאות אצל Kim Seah Teck Kim, “Singapore’s National Wages Council”, שם: מדיניות השכר המתקנת הייתה “recommended in 1979 as a part of the overall strategy to shift the economy to skill-intensive, middle technology and higher value-added industries and services”. ↩
11. בעלות המדינה על כ־44 אחוזים מהקרקע ב־1960, שעלתה לכ־90 אחוזים כיום, מצוטטת לעתים קרובות (למשל Sock Yong Phang, ו־Khoo Teng Chye מ־Centre for Liveable Cities, המציין יותר מ־85 אחוזים ב־2007). ↩
12. Tan Sook Yee, “Is There Any Pointe?” [2003] SJLS 262, בעמ׳ 264, המצטטת את Lee Kuan Yew, Official Report, Legislative Assembly Debates, כרך 22, 1963, טורים 652–653. ↩
13. Tan Sook Yee, “Is There Any Pointe?”, שם, בעמ׳ 264–265: הצעת החוק משנת 1964, שהפכה לחוק Land Acquisition Act 1966, “introduced the method of ‘pegged’ land values as the basis of compensation”; לאחר מכן הצמדה ליום 30 בנובמבר 1973; הקדמה הדרגתית של מועד ההצמדה החל מ־1988 והצמדה ליום 1 בינואר 1995 לגבי קרקע שהופקעה ביום 27 בספטמבר 1995 או לאחריו; Ministry of Law, Second Reading Speech on the Land Acquisition (Amendment) Bill by Deputy Prime Minister S Jayakumar, 11 באפריל 2007, פסקאות 2, 4 ו־7 (mlaw.gov.sg, נצפה בנובמבר 2026). ↩
14. Wikipedia, “Housing and Development Board” (נצפה בנובמבר 2026): ה־HDB הוקם בפברואר 1960; עד 1965 “54,430 flats had been built”. ↩

למידע כללי בלבד. מאמר זה אינו מהווה ייעוץ משפטי או ייעוץ מס, אינו מחליף ייעוץ במקרה פרטני ואינו יוצר יחסי עורך דין–לקוח. הוא משקף את המצב המשפטי נכון לחודש אוקטובר 2026.