סודיות בנקאית לפי חוק הבנקאות

לקריאת מהדורת ה־PDF (7 עמודים)

המסורת החקיקתית

הסודיות הבנקאית בסינגפור נשענת על חקיקה. חוק הבנקאות (Banking Act) הונח לראשונה על שולחן הפרלמנט ב־1962, אך בשל סוגיות הקשורות להנהגת מטבע חדש נחקק רק כחוק מס׳ 41 לשנת 1970, שנכנס לתוקף ב־1 בינואר 1971.¹ לפני 2001 עסק סעיף 47(1) הישן בעיקר במפקח, שכן ככלל אסר על הרשות המוניטרית לחקור את ענייניהם של לקוחות יחידים.² המשפט המקובל הכיר בחובת סודיות, שהוגדרה בידי בית המשפט האנגלי לערעורים בפרשת Tournier v National Provincial and Union Bank of England [1924] 1 KB 461. עד 2001 עמדו שני המקורות זה לצד זה.

הממשלה ראתה בסודיות נכס של המרכז הפיננסי. בהצהרה פרלמנטרית על הוראות הסודיות הבנקאית הסבירה הממשלה: ״סודיות בנקאית הדוקה חשובה לשמירת אמון הלקוחות במערכת הבנקאות שלנו.״³⁴ משפט זה מסכם את העמדה הרשמית של שנות האלפיים. הסודיות הייתה טובין ציבוריים משום שקיימה את אמונם של המפקידים והמשקיעים. היא גם הייתה יתרון תחרותי בתקופה שבה בחרה הממשלה להתחרות על עושר פרטי.

חקיקתו מחדש של סעיף 47 ב־2001

ב־2001 בחנה הממשלה את החקיקה והחליפה את סעיף 47 כולו. חוק הבנקאות (תיקון) 2001, חוק מס׳ 23 לשנת 2001, ביטל את ההוראה הישנה וחוקק סעיף חדש עם תוספת שלישית חדשה.⁵⁶ סעיף 47(1) קובע כעת: ״מידע על לקוח לא יגולה, בשום דרך, על ידי בנק בסינגפור או מי מנושאי המשרה בו לאדם אחר כלשהו, אלא כפי שנקבע במפורש בחוק זה.״

מבנה ההוראה החדשה היה ייחודי. סעיף קטן (2) מתיר גילוי רק למטרות המפורטות בטור הראשון של התוספת השלישית, לאנשים המפורטים בטור השני ובכפוף לתנאים שבטור השלישי.⁷ התוספת מחולקת לשני חלקים. חלק I מונה גילויים שלאחריהם גילוי נוסף אינו אסור. בין אלה גילוי בהסכמת הלקוח בכתב, בקשר לצו קיום צוואה, לפשיטת רגל או לפירוק, בהליכים בין הבנק ללקוח, מכוח צו עיקול אצל צד שלישי (garnishee order), מכוח הוראות פנקסי הבנקאים שבחוק הראיות (Evidence Act) ולצורך חקירה או העמדה לדין בעבירות לפי דין כתוב. חלק II מונה גילויים שלאחריהם הנמען עצמו מחויב בסודיות, למשל גילויים לנושאי משרה, לרואי חשבון וליועצים מקצועיים של הבנק.

המפקח במדינת המטה של בנק זר זכה ליחס מיוחד. גילוי לרשות הפיקוח של חברת האם של בנק זר הותר רק כשהיה הכרחי לחלוטין כדי להיענות לבקשתה. גם אז לא ניתן היה לגלות לה כל מידע על פיקדונות. עבור הבנקים השווייצריים והאירופיים שהרחיבו את פעילותם בסינגפור, פירוש הדבר היה שמידע הפיקדונות של לקוחותיהם האסייתיים היה מוגן אף מפני המפקחים במדינות הבית שלהם.

עונשים והגנה על הליכים

העונשים היו משמעותיים. מי שמפר את סעיף 47(1) או (5) צפוי עם הרשעתו, אם הוא יחיד, לקנס שלא יעלה על 125,000 דולר סינגפורי או למאסר לתקופה שלא תעלה על שלוש שנים או לשניהם. בכל מקרה אחר עשוי הקנס להגיע ל־250,000 דולר סינגפורי.⁸ כאשר צפוי שמידע על לקוח יגולה בהליכי חדלות פירעון או בהליכים בין הבנק ללקוחו, רשאי בית המשפט להורות כי הדיון יתקיים בדלתיים סגורות. פרסום מידע העלול לזהות צד בניגוד לצו כזה הוא כשלעצמו עבירה שדינה קנס של עד 125,000 דולר סינגפורי.

סעיף 47(8) הוסיף מאפיין בעל עניין מיוחד לבנקים פרטיים. הוא קובע, ״להסרת ספק״, כי דבר בסעיף אינו מונע מבנק להתקשר עם לקוח בהסכם מפורש לרמת סודיות גבוהה מזו שקובע החוק.⁹ סעיף 47(9) מחייב את MAS לשמור בסוד כל מידע על לקוח שהגיע אליה אגב ביקורות ואינו נחוץ לפיקוח. החוק הגן אפוא על הלקוח מפני הבנק, מפני צדדים שלישיים ובגבולות מסוימים גם מפני המפקח.

אישור המשטר הממצה

החקיקה מחדש העלתה את השאלה אם החריגים של המשפט המקובל שהוכרו בפרשת Tournier עדיין חלים. בית המשפט לערעורים השיב עליה בפרשת Susilawati v American Express Bank Ltd, שהוכרעה ב־27 בפברואר 2009. בית המשפט קבע כי סעיף 47 הוא המשטר הבלעדי המסדיר את הסודיות הבנקאית בסינגפור, וכי ההסדר החקיקתי אינו מותיר מקום לארבעת החריגים הכלליים של המשפט המקובל.¹⁰ פסק הדין פורסם ב־[2009] 2 SLR(R) 737. כמה פרשנים מתחו ביקורת על בית המשפט על שערבב בין החובה החוזית של הבנק לבין חובתו הסטטוטורית. אחרים הגנו על התוצאה כקריאה הטבעית של המילים ״אלא כפי שנקבע במפורש בחוק זה״.

התוצאה המעשית הייתה רשימה סגורה. בנק בסינגפור יכול היה לגלות מידע על לקוח רק דרך אחד המעברים שבתוספת השלישית. נפגעי הונאה שביקשו מידע לפני פתיחת הליכים גילו כי הבקשה לפי הוראות פנקסי הבנקאים שבחוק הראיות הייתה למעשה הדרך היחידה העומדת לרשותם.¹¹ עבור מרכז לניהול עושר הציעה הרשימה הסגורה ללקוחות ודאות. היא גם הגבילה את הכלים של נושים ושל תובעים זרים, מתח שהלך וגבר ככל שגדל היקף העושר הזר.

סודיות ופשיעה

הממשלה טענה תמיד כי הסודיות אינה מגינה על עבריינים. פריט 5 בחלק I של התוספת השלישית מתיר גילוי לשם ציות לצו או לבקשה לפי דין כתוב בחקירה או בהעמדה לדין בעבירה, וכן לשם הגשת תלונה או דיווח על עבירה.¹² חוק העזרה ההדדית בעניינים פליליים (Mutual Assistance in Criminal Matters Act) אפשר לסינגפור לסייע למדינות זרות בחקירות פליליות. נקודת התורפה הייתה במקום אחר. במשך רוב העשור לא הייתה העלמת מס זרה עבירה שהפעילה את המעברים הללו. אמנות המס של סינגפור אפשרו חילופי מידע בנקאי רק בנסיבות מוגבלות. ב־2010 תיארה דוברת MAS את המצב במילים אלה: הוראות הסודיות הבנקאית ״מגינות על פרטיותם של משקיעים לגיטימיים ובה בעת מאפשרות מסירת מידע בנקאי לרשויות זרות כאשר מעורבים פשעים או חקירות״.¹³

נקודת המפנה הגיעה ב־2009. בהודעה לעיתונות מ־7 במרץ 2009, שישה ימים לפני שהמועצה הפדרלית השווייצרית נקטה אותו צעד, הודיע משרד האוצר כי סינגפור מאמצת את תקן ה־OECD לחילופי מידע לפי בקשה. נאמר בה כי התקן ״עולה בקנה אחד עם שיטת הסודיות הבנקאית של סינגפור, שאינה מגוננת על עבריינים״.¹⁴ אף על פי כן הכליל ה־OECD את סינגפור בתחילת אפריל 2009 ברשימת תחומי השיפוט שהתחייבו לתקן בלי שיישמו אותו באופן מהותי.¹⁵ השינויים החקיקתיים שבאו בעקבות זאת, והמעבר המאוחר יותר לחילופי מידע אוטומטיים, הם נושא פרק II של חלק E.

הערות

1. Goh, CBFL Working Paper, 29 בדצמבר 2016, שצוטט לעיל, חלק II והערות שוליים 12–14: חוק הבנקאות הונח לראשונה בפרלמנט ב־1962 (Singapore Parliamentary Debates, 16 בינואר 1962, כרך 15); חוק מס׳ 41 לשנת 1970, בתוקף מ־1 בינואר 1971; בתקופת הביניים חלה Malayan Banking Ordinance. Goh, CBFL Working Paper, שצוטט לעיל, חלק II והערות שוליים 28–29: באופן מסורתי נחשבה חובת הסודיות של הבנקאי כמוסדרת בידי המשפט המקובל לפי Tournier v National Provincial and Union Bank of England [1924] 1 KB 461 וכן בידי חוק הבנקאות. ↩
2. Goh, CBFL Working Paper, שצוטט לעיל, חלק II: “the old Section 47(1) which generally prohibited the Monetary Authority of Singapore (MAS) from enquiring into the affairs of a customer” הוחלף ב־2001. ↩
3. Goh, CBFL Working Paper, שצוטט לעיל, חלק II, המצטט את Singapore Parliamentary Debates: “The banking secrecy provisions of the Banking Act protect the confidentiality of customer information. Tight banking secrecy is important to maintaining the confidence of customers in our banking system”. ↩
4. Goh, הערות שוליים 3 ו־15, מצטט את ההצהרה כ־Singapore Parliamentary Debates, 16 במאי 2002, כרך 73, טורים 1689–1690. ↩
5. Goh, CBFL Working Paper, שצוטט לעיל, חלק II: ב־2001 ערכה הממשלה בחינה; “the erstwhile provisions under Section 47 of the Banking Act were completely repealed and replaced”; Banking Act (Cap 19), סעיף 47 והתוספת השלישית כפי שפורסמו בידי DataGuidance, כשכל סעיף קטן נושא את ההערה החקיקתית [23/2001]. Banking Act (Cap 19), סעיף 47(1), בנוסח שתוקן בחוק מס׳ 23 לשנת 2001, כפי שפורסם בידי DataGuidance, “The Banking Act (Cap. 19), s 46, s 47, sch 3”. ↩
6. לפי הדיווחים נכנס סעיף 47 המתוקן לתוקף ב־18 ביולי 2001. ↩
7. Banking Act (Cap 19), סעיף 47(2), בנוסח שתוקן בחוק מס׳ 23 לשנת 2001 (נוסח DataGuidance, שצוטט לעיל). Banking Act (Cap 19), התוספת השלישית, חלק I (“Further disclosure not prohibited”), פריטים 1–9, וחלק II (“Further disclosure prohibited”), פריט 1, בנוסח שתוקן בחוק מס׳ 23 לשנת 2001 (נוסח DataGuidance, שצוטט לעיל). Banking Act (Cap 19), התוספת השלישית, חלק I, פריט 8 והטור השלישי, תנאי (a): “No deposit information shall be disclosed to the parent supervisory authority”; תנאי (b) בדבר חובות הסודיות של אותה רשות (נוסח DataGuidance, שצוטט לעיל). ↩
8. Banking Act (Cap 19), סעיף 47(6)(a) ו־(b), בנוסח שתוקן בחוק מס׳ 23 לשנת 2001 (נוסח DataGuidance, שצוטט לעיל). Banking Act (Cap 19), סעיף 47(3) ו־(4), בנוסח שתוקן בחוק מס׳ 23 לשנת 2001 (נוסח DataGuidance, שצוטט לעיל). ↩
9. Banking Act (Cap 19), סעיף 47(8), בנוסח שתוקן בחוק מס׳ 23 לשנת 2001 (נוסח DataGuidance, שצוטט לעיל). Banking Act (Cap 19), סעיף 47(9), בנוסח שתוקן בחוק מס׳ 23 לשנת 2001 (נוסח DataGuidance, שצוטט לעיל). ↩
10. Susilawati v American Express Bank Ltd [2009] SGCA 8, CA 140/2007, הוכרע ב־27 בפברואר 2009 (הנשיא Chan Sek Keong, השופטים Andrew Phang Boon Leong ו־V K Rajah, הנימוקים ניתנו בידי השופט V K Rajah): סעיף 47 הוא “now the exclusive regime governing banking secrecy in Singapore”, ואינו מותיר “no room for the four general common law exceptions” שבפרשת Tournier. Goh, CBFL Working Paper, שצוטט לעיל, הערות שוליים 9 ו־30–32: Susilawati v American Express Bank Ltd [2009] 2 SLR(R) 737, [64]–[70]. Goh, CBFL Working Paper, שצוטט לעיל, חלק II והערת שוליים 33, המצטט את הביקורת של Tan Yun Hui ו־Poh Chu Chai ומגן על הפרשנות בפרשת Susilawati. ↩
11. Goh, CBFL Working Paper, שצוטט לעיל, חלקים I–II: נוכח משטר הסודיות הבנקאית, ככל הנראה רק הבקשה לפי הוראות פנקסי הבנקאים שבחוק הראיות נותרת זמינה לגילוי מסמכים מבנקים לפני הגשת תביעה. ↩
12. Banking Act (Cap 19), התוספת השלישית, חלק I, פריט 5 (נוסח DataGuidance, שצוטט לעיל). Goh, CBFL Working Paper, שצוטט לעיל, חלק II והערת שוליים 24: Mutual Assistance in Criminal Matters Act (Cap 190A) מאפשר לרשויות סינגפור, לבקשת מדינה זרה, לסייע בחקירה ובאיסוף ראיות בעניינים פליליים. ↩
13. Business Times, 24 בספטמבר 2010, שצוטט לעיל, המצטט את Jacqueline Ong, דוברת MAS. ↩
14. משרד האוצר, הודעה לעיתונות “Singapore Endorses the OECD Standard for Exchange of Information”, 7 במרץ 2009: התקן “is consistent with Singapore’s system of banking confidentiality, which does not shelter criminals”; הוא “does not preclude countries from having such confidentiality or privacy safeguards”; סינגפור כ־“a trusted centre for finance and a responsible jurisdiction”. Goh, CBFL Working Paper, שצוטט לעיל, הערת שוליים 21, מתארך את אותה הודעה לעיתונות ל־6 במרץ 2009. להחלטה השווייצרית מ־13 במרץ 2009 ראו Ressos, Genève, place financière internationale, חלק E, פרק III. ↩
15. משרד האוצר, תשובה פרלמנטרית של שר האוצר תרמן שנמוגרטנם (Tharman Shanmugaratnam) לגב׳ סילביה לים (Sylvia Lim), 28 במאי 2009, “Organisation for Economic Cooperation and Development (Singapore on the ‘Grey List’)”: סינגפור הוכללה ברשימה בתחילת אפריל 2009; ה־OECD “does not regard Singapore as a tax haven”. ↩

למידע כללי בלבד. מאמר זה אינו מהווה ייעוץ משפטי או ייעוץ מס, אינו מחליף ייעוץ במקרה פרטני ואינו יוצר יחסי עורך דין–לקוח. הוא משקף את המצב המשפטי נכון לחודש אוקטובר 2026.